小城镇建设是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的客观要求，是经济社会和谐发展的必然趋势和客观规律，是从根本上解决“三农”问题的一项战略举措，因此按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，加快小城镇建设步伐，推进城镇化进程，已成为广大干部群众刻不容缓的主要任务。

一、基本情况及成效

遂宁位于四川盆地中部、涪江中游，西靠成都，南连重庆，东接南充，北邻绵阳，距重庆 150 公里、成都 140 公里。古称遂州，别称斗城，自东晋以来历为郡、州、府、专署的治所，川中政治、经济、文化中心，素有“川中重镇”、“小成都”之称。 1985 年经国务院批准建立省辖市，现辖船山、安居两区和射洪、蓬溪、大英三县， 1993 年全面完成乡镇撤并建，有 112 个乡镇、 2097 个行政村，幅员面积 5325 平方公里，总人口 386 万。现我市 2 区 3 县均设有规划和建设局（正待改为住房和城乡建设局），大英县、射洪县、安居居另设独立的规划局，蓬溪县、船山区有专门规划机构，但属于统一管理。大英、射洪设有村镇建设管理所，其它区县无专职村镇管理机构，但都有专职人员管理。近年来，我市坚持城乡一体化和城镇化发展战略，基本形成了以市城区中心城市为龙头，二级城镇（射洪、蓬溪、大英、安居 4 个县城）为重点，三级城镇为支撑的城镇网络体系，全市城镇化水平达 38.4 ％，年均增长 1.5 个百分点。以“五化三优一畅通”为主要内容开展基础设施建设，新建乡村道路 1282.8 公里，提前两年完成农村公路“十一五”规划建设任务，基本实现了村村通公路，做到了城市与村镇之间的快速连接。同步推进村镇地下管网、街道改造、绿化、给排水、污水处理设施规划和建设，村镇功能逐步完善，农村沼气化率达 69% ，成为全省沼气化建设示范市。全市农村生活垃圾处理基本实现“户集、村收、镇转运、县处理”。重点推进乡镇街道绿化、重点区域亮化和主要街道两侧建筑美化等工作，全市乡镇硬化、净化、绿化、亮化、美化达标率分别达到 98% 、 95% 、 90% 、 92% 。以“两池六改、六清四化”为重点，结合农村危房改造，改房、改院、改水、改厕、改圏 7.03 万户，通水、通电、通路、通电话、通电视 19.44 万户，新建庭院经济 2.6 万户，建成安居区熊家大院、射洪县板栗村等 30 户连片的生态和谐家园示范点 163 个，建成农业休闲观光示范园 16 个，形成了国家 318 线船山保升至安居玉丰段、船山永兴至蓬溪大石段、城南高速遂宁段沿线等等新农村建设示范带。同时加快了农村集中居住环区和农村新型社区建设规划编制工作，提升 20 个生态高效型、体验观光型、休闲度假型特色小城镇的建设规划，卓筒井、金华山、文井、玉丰、龙凤等 5 个旅游主题古镇已完成规划设计并启动建设。编制完善了省道 205 线、国道 318 线、遂渝高速、遂绵高速、成南高速等“老五线”沿线村庄规划，正在高起点、高标准、高水平抓紧编制遂资高速、遂广高速、遂巴高速、遂内高速、遂安大道机场干道等新“五线”沿线村庄规划。尤其是大力开展“五创联动”，全面实施城乡环境综合治理，已成功创建中国优秀旅游城市、中国人居环境范例奖城市、中国观音文化之乡、国家园林城市、国家卫生城市、全国绿化模范城市、国家生态建设示范区、国家现代物流示范城市，国家环保模范城市即将接受检查验收。

二、主要做法和体会

（一）科学规划，准确定位

规划是小城镇建设的蓝图和依据，是建设小城镇、经营小城镇、发展小城镇的重要基础，它既关系当前，更影响长远。我市严格按照《城乡规划法》等相关法律法规的要求，坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盤棋”，从本地实际出发，本着节约用地、合理用地、加强环境保护的原则，地制宜、合理布局，设计出不同规模、不同功能、不同层次、不同结构的建筑群体，以充分发挥小城镇的功能。

（二）突出重点，搞好基础设施建设。

发展小城镇的目的，就是为了推动经济和社会进一步发展。为此，我市切实将基础设施建设作为小城镇建设的“生命线”工程来抓。一是抓市政基础设施建设，解决了水、电、路、通讯、住宅等问题，做到水流其畅，道路平坦，照明辉煌。二是抓好社会公用设施建设，包括学校、医院、商店、市场、文化体育等基础设施建设，做到布局合理而不凌乱，建筑集中而不分散。此外，还注重对基础设施的管护工作，教育广大群众，提高城镇意识和文明意识，自觉维护公共设施，从城镇建设和人的素质两方面来不断提高城市化水平。

（三）因地制宜，开拓小城镇建设新路子

各乡镇紧紧围绕市委、市府的总体思路，结合本乡镇特点，广开门路，各唱各的“拿手戏”。 按照“因地制宜、统筹规划、循序渐进、重点突破、梯次推进”的原则，积极推进建设特色乡镇工作。全力打造沱牌特色种养业示范镇、明星中华侏罗纪主题旅游镇、卓筒井特色旅游镇、龙凤旅游古镇、金华子昂文化旅游镇等为主要内容的特色乡镇。同时大力发扬“四个结合”：一是小城镇建设与发展乡镇企业相结合。以乡镇企业为启动点，引导乡镇企业向小城镇集中，实行联片发展，形成养殖园区、种植基地等规模企业发展，既节省土地资源，又便于污染治理。二是小城镇建设与发展市场相结合。充分发挥市场具有辐射力大，吸纳力强，集散度高的特点，依靠市场带动了小城镇建设的发展。三是小城镇建设与发展外向型经济相结合。根据本地资源优势，狠抓招商，吸引外资建成龙头企业，形成产业带，带动经济发展。四是小城镇建设与发展个体私营经济相结合。利用集贸交易和乡镇农贸市场，结合“农家店”、“便民店”等，培育新的商贸个体经营企业，壮大了小城镇建设的规模，拉动了全镇的经济增长。

（四）强化管理，营造良好的环境。

在小城镇建设过程中，各乡镇本着放水养鱼、欲取先予的原则，结合实际制定了优惠政策，鼓励引导二、三产业向小城镇集中，加快了小城镇的开发建设。在通过制定优惠政策的同时，结合城乡环境综合治理，小城镇的管理得到进一步加强，主要呈现三个特点：一是完善了管理制度。分别制定了小城镇规划建设管理办法。环境卫生管理办法等规范性文件，使小城镇管理初步纳入规范化轨道；二是加强了建设管理。本着合理布局，有序开发的原则，严格建设程序，从批地到设计、建筑实行“一条龙”管理，高起点、高标准建设小城镇。三是加强了环境治理，大力实施“两池六改”村容村貌整治、“五化三优一畅通”和环境美村工程，使人居环境得到进一步改善；公安、城管等部门还不断加大对小城镇治安管理力度，为小城镇的发民创造了良好的外部环境。

（五）多渠道筹资，为小城镇建设提供资金保障。

一是本着“谁投资，谁受益”的原则，采取入股或租赁的方式兴建基础设施，基础有没有有偿使用的收益部分分配给投资者，已有的基础设施也可以有偿转让，或作为股份参股。二是充分利用一切优惠政策，从政策里面“找”资金。三是动员和鼓励有经济实力的企业、部门。专业大户以及社会各界人士赞助一些资金。四是加大项目争取力度，向上争取资金。各级抓住第二轮西部大开发和国家扩大内需的历史机遇，加大跑项目力度，加快了水、电、路等基础设施建设速度。五是采取积极的土地政策，通过盘活土地原存量，发挥土地效益，聚集建设资金。在坚持节约用地和合理用地的基础上，大力推行小城镇国有土地有偿使用制度，采取拍卖土地使用权、出租、出让等形式，将收益金和于城镇建设。七是争取各级金融机构对小城镇建设专项资金的支持，切实搞好小城镇建设。总之，要积极疏通政府投资、社会集资、农民带资等多种投资渠道，以确保小城镇建设断发展。

三、存在的主要困难和问题

（一）认识上有差距

一些地方和部门对小城镇建设的重大意义认识不足，重视不够，工作抓的不够得力。突出表现在：有些地方还没有把小城镇建设摆到应有的战略位置，广大干部群众对小城镇建设在促进农村改革和发展中的重要作用认识不足。有的乡镇因缺资金对搞好小城镇建设存有畏难情绪，缺少发展新思路，造成工作被动；个别乡镇关起门来搞建设，难以形成大开放、大发展的格局；有些地方存在急功近利的短期行为，缺少长远眼光，制约了小城镇建设上档次、上水平。
　　（二）规划滞后

主要表现在：一是规划不健全。各乡镇没有完成新一轮总体规划，有个别乡镇只是口头规划，致使小城镇建设无章可循、无序发展。二是总体规划缺乏连续性和权威性。大多数乡镇的总体规划被束之高阁，本地建设只由当地政府领导随意决策，造成建设的随意性和盲目性。三是没有编制详细规划。导致小城镇建设布局不规范，特色不突出，基础设施不配套。
　　（三）政策落实不到位

近年来，随着小城镇建设进程的加快，中、省、市均出台了一些优惠政策，如户籍、土地使用、各种收费等，还没有得到很好地落实。一是现行户籍管理制度制约小城镇建设。乡镇、村办企业招聘的管理技术人才和进镇经商办企业的农民，户籍管理混乱。二是征用土地手续多，时间长。三是社会保障体系不完善。近几年来，转移到小城镇的农村剩余劳动力人数呈迅速递增的态势，各项社会保障制度如住房、教育、社会保险等不配套，农民进镇有后顾之忧。

（四）建设资金紧缺，融资渠道不畅

主要表现是：（ 1 ）县乡财政实行分税体制政策，分灶吃饭、自筹平衡，乡镇财政普遍很紧，且大多数乡镇属于吃饭财政，小城镇建设资金很难列入预算。（ 2 ）银行对小城镇建设贷款较少，要求较高。（ 3 ）从小城镇建设工程中收取得土地出让金、基础设施配套费、城县维护建设税等很少用于小城镇基础设施配套建设。（ 4 ）小城镇建设经营程度低。有关部门、企业和个人投资少，利用外资开发小城镇的力度不大，民间资金潜力挖掘不够。这些因素，导致小城镇建设资金投入不足，制约了小城镇的发展。

（五）基层管理机构薄弱，管理水平低，不能适应新形势下工作的需要

我市乡镇建设管理机构普通存在人员机构不健全的问题，现我市只有大英、射洪设有村镇建设管理所，其它区县无专职村镇管理机构，城建管理人员不固定，流动性大，经费少，城建工作缺乏积极性和连惯性。

四、几点建议

（一）提高思想认识，切实把小城镇建设摆上突出位置

小城镇是农村经济发展的重要载体，是推进城镇化的重要途径，是实现城乡经济协调发展的桥梁和纽带。开发建设小城镇有利于促进人流、物流、信息流聚集，有利于转移农村剩余劳动力，有利于辐射带动周边经济快速发展，缩小城乡差距。因此，要进一步解放思想，更新观念，树立超前意识、机遇意识、发展意识，切实把推进小城镇开发建设放在突出位置来抓，实行领导责任制，把规划、建设、管理列入任期责任目标，调动一切社会力量，全方位，多角度参与小城镇建设，切实加强对小城镇建设的协调指导，形成齐抓共管的合力。
   （二）因地制宜，突出重点，确定科学的小城镇发展战略

我市范围不大，总人口不多，各个乡镇的地理位置、资源状况、发展程度各有特点，所以对小城镇建设不能等同要求，同步发展，否则，势必会造成投入不足，人口分散，互相制约，都难以形成规模的局面。从全市来看，如何准确把握小城镇定位，是一个非常重要的问题。发展小城镇应从全市城镇化发展的大局出发，突出发展重点，立足产业特色，完善基础设施，提高管理水平，增强聚集效应，保持小城镇均衡布局，稳步发展。

（三）项目带动，产业支撑，特色建镇，大力发展县域经济

项目建设激活小城镇经济，产业发展增强小城镇活力，特色建镇促进小城镇可持续发展。各乡镇，特别是重点镇应因势利导，发挥优势，及时把规划项目化，把城镇规划落实到项目之中，通过项目建设实施城镇规划。要通过重大项目、集群项目形成支柱产业，创造就业机会，吸纳农村人口，壮大城镇规模。要制定优惠政策，加大招商引资力度，多方引进资金和项目，把乡、镇、村企业和个体工商户吸引到小城镇来，形成聚集效应。小城镇要合理确定适应本地发展的工业类型和项目，调整乡镇企业产业结构，坚持可持续发展的战略，推动乡镇企业向规模化、集团化、集约化发展。要因地制宜，扬长避短，发挥自身优势，大力发展工业、农副产品加工业和旅游业，增强小城镇经济实力。要搞活市场流通，加快小城镇各类市场的建设。按照商品资源状况、商品流通规律和小城镇的特点，培育和建设一批具有一定规模和集散能力的农产品、小商品交易批发市场和综合贸易市场，积极发展商品流通、信息、咨询、交通运输、餐饮、旅游等第三产业。通过加快市场体系建设和大力发展第三产业，积极为农民提供产前、产中和产后配套服务。

（四）深化改革，放宽政策，增强小城镇发展活力

１、深化小城镇户籍管理制度改革。

鼓励先富起来的农民，带资金到城镇建房、买房落户，办厂经商。凡在小城镇有固定住所、有可靠生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇。对在小城镇落户的农民，不收取城镇增容费或其他类似费用，对进镇落户农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也可允许依法转让经营。

２、深化小城镇财政管理体制改革。

建立健全独立的镇级财税机构，实行预决算制度。应结合农村税费改革，合理确定小城镇收支基数，减轻农民负担，增强小城镇综合财力。同时，对在小城镇新办的符合国家产业政策的企业要按国家规定给予税收及行政性收费优惠政策。

３、深化土地使用制度改革，妥善解决小城镇建设用地。

小城镇的土地使用应坚持统一规划、统一征用、统一出让、统一开发、统一管理的原则，乡镇土地利用总体规划应与小城镇建设规划相衔接，为今后小城镇建设留足发展空间。要规范土地市场，逐步实行小城镇建设土地有偿使用制。小城镇建设用地依据建设规划选址，由土地部门依法报批。要根据每年的耕地转用计划，安排一定指标作为小城镇建设启动用地。考虑到我市小城镇建设的需要，市级土地管理部门要适当下放审批权限，对一定限额内的小城镇建设用地审批可由各县负责，并报市级土地管理部门备案，对小城镇的道路和绿化用地，可先占用后办理征地手续。要采取多种形式盘活土地资产，同时，要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点、土地整理、开发利用荒地和废弃地等项工作，真正做到既节约土地，又能促进小城镇建设。

４、深化小城镇建设投融资体制改革，更多更好地发挥民间投资的作用。

一是要加大财政投入，市政府决定，每年拿出一定数量的资金采取以奖代补的方式支持小城镇建设，各县区也要按照一定比例拿出相应的配套资金，专项用于小城镇建设。二是各级金融部门今年内要安排部分专项贷款扶持小城镇建设，作为小城镇建设的启动资金。三是按照谁投资、谁经营、谁受益的原则，实行独资、合资、股份制、转让基础设施经营权等方式，吸引社会各界投资参与小城镇住宅开发和基础设施建设。也可采取股份合作等融资方式多方筹集小城镇基础设施建设资金，实行综合开发、配套建设、有偿使用、滚动发展，为建设小城镇提供充足的资金来源。

（五）统一规划，建管并重，加快小城镇建设步伐

１、加强对小城镇建设的规划指导。

小城镇建设必须真正把规划放在首位，一方面加快规划编制，一方面加强规划管理和执法。规划编制要把握几个原则：一是规划要有超前性，起点一定要高。二是要保持连续性，贯彻“一张蓝图绘到底”的思想。三是规划要有较强的可操作性。四是规划要突出自己的特色，切忌千篇一律。应维护规划的严肃性，对规划的实施管理一定要严格，规划需要调整的，要按照程序进行审批。要加强对小城镇建设的规划指导，严格按规划进行建设。各乡镇应因地制宜，坚持实事求是的原则，分步实施，要建一片，成一片，提高投资效益，不得盲目拉大城镇框架。同时，要严格规划执法，对不遵守规划的建设行为一定要认真查处。

2 、加快小城镇基础设施建设。

小城镇的道路、给排水、电力、通讯、市场、对外交通要优先发展，园林绿化要和道路建设同步进行，供气、供热和污水治理等要统筹规划，力争同步配套建设。要抓住国家对农村电网改造、加快公路、通讯等基础设施建设，增加资金投入的机遇，加快小城镇基础设施建设步伐。公路部门对过镇公路要加大资金投入，按照城市道路的标准，同时修建排水、交通护栏、绿化等设施。电信部门要积极支持小城镇邮政、电讯事业发展。各重点镇应发挥示范作用，加快道路、绿地等基础设施建设，同时要搞好镇政府、司法机构、商贸中心以及旅游点等重点建设，树立小城镇整体形象。

3 、搞好小城镇住宅建设。

小城镇住宅建设主要是以集资建房或个人建房为主，鼓励成立建房合作社，统筹资金，统一征用土地，并按统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的原则进行建设。有条件的应搞好房地产开发，促进商品房建设。要贯彻“紧凑、合理、适用、安全”和节约用地的原则，提倡建多层单元公寓和商业住宅楼房。主要街道还要特别重视居住环境和街景设计。建筑从一开始就要严格要求，不求高大但求各具特色、新颖别致。

4 、加强小城镇管理，大力开展创优活动。

“三分建设、七分管理”，各县区、乡镇应从治理脏、乱、差入手，全面加强城镇管理，着力创造优美环境、优良秩序，搞好优质服务，提高城镇文明程度，改善人民群众的居住环境。要加强城镇意识的教育，发挥人民群众建设管理城镇的积极性。制定加强小城镇管理的规章制度，形成一套完整的城镇管理规范，把小城镇管理纳入法制化轨道。

（六）进一步改革小城镇建设管理体制

市政府应成立小城镇建设领导机构，对全市小城镇建设进行宏观指导和综合协调，并通过人大审批成为常设机构。要建立健全小城镇规划建设管理机构，重点镇要设建设办公室，一般乡镇要有专职人员。同时，要注意培养和引进专业技术人才，为小城镇建设可持续发展奠定坚实基础。改革完善现行考核制度，合理调整各乡镇考核体系，以科学发展观为指导，以集约节约利用土地、保护耕地、保护环境、保障经济社会协调发展、提高综合竞争力为考核主要内容，改变过去以形象工程、单纯经济为指标的考核体系。或可借鉴成都市成立小城镇投资有限公司，统一领导管理，以农村新型社区建设作为小城镇建设的突破口，引导和集聚信贷资金、社会资金投入小城镇建设，参与小城镇建设项目经营和综合开发，以及小城镇土地开发整理。通过农村新型社区建设，实现改善农民生产生活环境，提高公共管理服务水平，缩小城乡差距，以期彻底改变农村城镇面貌，推进城乡一体化发展。按照城乡统筹的战略要求，统筹农村发展和农民群众对基础设施和公共服务不断增长的需求，以现代农业产业发展为支撑，以充分尊重农民意愿和发挥其主体作用为前提，通过“拆院并院”和土地整理并行实施的“区域土地综合整理”模式，运用市场化手段，促进农村土地资源集约化、资本化，系统推进农村新型社区建设，实现农民高质量向社区和城镇集中，整理成片的土地高质量向规模经营集中。